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法律援助
公职律师助力于法律援助新模式
文章来源:市法援     发布时间:2018年01月11日
  在当前“依法治国、建设社会主义法治国家” 的方略下,法律手段在预防和处理社会纠纷中的作用日益凸显。但是,由于经济、社会发展不平衡,还存在着弱势群体因经济困难、法律意识淡薄等原因而难以有效地通过法律手段维护自己的合法权益,需要来自政府和社会的援助。将公职律师挂靠在国资所之下参与到法律援助的队伍之中,将有利于完善和发展我国的法律援助制度。

  一、我国目前律师法律援助制度存在的问题

  (一)法律援助律师资源与法律援助需求之间的缺口过大

  我国正处在法律援助制度的初期,缺乏法律援助经验和相应的配套措施,就目前情况所作的预测和统计表明,我国每年大约有38.7万件法律援助案件需要办理。案件涉及的贫困人口约8500万。如按贫困人口中1‰的人需要法律援助计算,则每年有8.5万件法律援助案件。又据共青团中央有关部门统计,全国0-14周岁的未成年人有3亿多,按0.1‰的人需要法律援助计算,每年有3万多件。另据残联调查,我国残疾人6000万,按3‰的人需要法律援助计算,每年需要法律援助的案件有18万件。另外据《1999年中国统计年鉴》统计,到1998年底我国65岁以上的老年人约9240万,按1‰的人需要法律援助计算,有9.2万多件。根据《律师法》规定,每名执业律师每年应承办1-3件法律援助案件。即便按最高规定每人每年办理3件计算,全国总共12万律师全部履职的话,一年也只能办理36万件,而实际上,随着法律援助制度的实施和宣传的深入,群众尤其是社会特殊群体的法律意识不断增强,法律援助的需求还会越来越大。但由于经济发展水平还不高,能够用于法律援助的律师资源有限,因此,受理的法律援助案件只能局限于刑事指定辩护以及经济特别困难的当事人寻求法律帮助的案件。随着法律援助制度的不断发展,民事、行政案件的法律援助需求还会增大,这种供需矛盾还会越来越集中。

  (二)律师法律援助服务的无偿性与律师作为“经济人”身份的利益冲突

  根据《法律援助条例》的规定,法律援助服务是无偿服务,国家是法律援助的承担者,符合条件的法律援助对象免费享受国家给其提供的法律援助服务。《律师法》和司法部《关于开展法律援助的通知》规定,实施法律援助的主体是律师和市级以下法律援助机构,且规定“律师必须按照国家规定承担法律援助义务 ”。而在实践中参与法律援助的主体主要是律师。《法律援助条例》也只规定了律师是法律援助实施和法律责任的承担者。近年,律师通过各种途径为贫弱群体提供了大量的法律援助服务,按照规定,律师履行法律援助义务是不收服务费的,但律师办理法律援助需要支出,这部分支出由法律援助机构来为律师支付,最终应当由各级财政来保证。如果不解决法律援助律师的“后顾之忧”,不同程度的利益冲突在政府与律师合作的法律援助活动的各个环节都可能出现,并直接或间接影响着法律援助的效果。现在律师已走向市场,律师行业同其他众多行业一样,要接受市场调节。律师的性质从国家法律工作者转为为社会提供法律服务的社会工作者,国家不再负担律师的工资、保险、福利等,因而,谋生成为律师的第一需要。律师的无私奉献只能解决一部分案件,更有大量的案件需要有偿服务,有偿服务便会成为必然。

  (三)法律援助经费的严重不足,往往导致援助律师办案的积极性和质量不高,甚至出现无人愿意办案的情况

  如前所述,我国有大量的贫弱群体需要法律援助,需要大量的经费来充实办案主体的各项支出。按照司法部的规定,法律援助资金来源于财政拨款,以及律师、基层法律服务机构业务收费中一定比例的提成和专门的社会捐赠。从这一点看,我国和世界上发达国家及地区的做法基本一致,即政府投入占主要比例 。但我国是发展中国家,经济水平总体偏低,政府的财政拨款绝对不可能达到发达国家及地区的水平。因此,经费不足会严重制约我国法律援助制度的发展,也会影响律师办理法律援助案件的积极性。据司法部法律援助中心的统计显示,每年需要法律援助的案件超过70万件,而实际得到援助的不到1%。同时,由于经费的制约,法律援助案件的援助质量不高。首先,法律援助工作者和法律援助机构所面临的问题就是法律援助行为的经费拮据。由于办案经费不足,在承办法律援助案件工作中容易或只能走过场,直接影响援助质量的提高。其次,较低的收费标准会多多少少打击律师的积极性和自我认同感,律师们很难做到全身心投入,这也必然会影响到办案的质量。

  二、公职律师的内涵和特点

  目前,关于公职律师的概念,法律尚无明确的定义,学术界也众说纷纭。司法部也只是规定了公职律师的任职条件,即:只要供职于政府职能部门或行使政府职能的部门,或经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员,具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格,即可担任公职律师。 因此,笔者认为公职律师应是依法取得律师资格证书,领取律师工作执照,在政府职能部门或行使政府职能的部门任职,为所在单位提供法律服务或为社会提供无偿法律援助,而由其所在单位支付薪酬的执业律师。公职律师具有明显不同于一般执业律师的特点:第一,公职律师具有双重身份并受多重管理。一是任职于政府职能部门或行使政府职能的部门,具备国家公务员的身份;二是具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格,取得律师执业执照,纳入《律师法》管理的范围。因此,公职律师具有国家公务员与律师的双重身份。与其双重身份相适应的是多重管理体系。作为公务员,公职律师首先得按照公务员条例规定接受所在单位管理;而作为律师,得接受司法行政机关对执业资格审批、年检注册和业务指导等管理。此外,试点工作意见和《律师法》规定,公职律师还必须加入地方律师协会,接受业务培训、执业纪律教育等方面的管理。 从试点情况看,有的地方还设立了专门的公职律师事务所,对分散在各行政机关的公职律师开展的执业活动进行集中管理。第二,公职律师只能无偿执业。其他律师向社会服务的显著特点是取得相应的报酬,而公职律师则不能,因为公职律师的身份首先是公务员,其所在单位已经按照公务员管理规定给予了工资福利待遇。在此前提下,其不能以为社会提供法律援助为理由而再谋求公务员报酬之外的其他任何报酬。从上述特点及开展试点工作的情况来看,除《关于开展公职律师试点工作的意见》规定的职责范围外,公职律师还可享有向社会提供无偿法律服务的权利和义务。但是,公职律师如何向社会提供无偿法律服务法律尚无明文规定,现行《律师法》也没有作出具体的规定。因此,目前公职律师向社会提供无偿法律服务的问题争议还比较大。对此,笔者持肯定的态度并认为具有充分的理由。如公职律师参与社会法律援助,可以快速提升整个社会法律援助工作的质量。

  目前,我国的法律援助大多数都是由国家司法机关指定律师事务所的执业律师来提供,具有较强的行政命令色彩,在一些律师较少的地区,日益增长的援助需要与专职律师难以承办全部法援案件的矛盾越来越严重。由在政府机关工作的公职律师来办理部分法律援助案件,以及向社会提供其他的无偿法律服务,已经成为法律援助工作向纵深发展的一种急需。

  三、公职律师参与法律援助的必要性

  第一,我国现有的执业律师数量远远不能满足社会的需要,并且已有的律师事务所和执业律师的收费一般比较贵,致使许多人不能获得及时的法律服务。由于法律服务的欠缺,使一些本来能够通过法律途径解决的矛盾,因日积月累而激化,形成不安定因素。将公职律师纳入法律援助范畴,有利于扩大法律援助的覆盖范围,使更多的人获得及时、高质量的法律服务,满足社会需要。

  第二,法律规定政府应负有向社会提供法律援助的义务。根据《法律援助条例》规定:“县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作,为法律援助提供财政支付,保障法律援助事业与经济、社会协调发展”。 但是,在实践中法律援助工作主要都是由律师、基层法律服务工作者承担,其中最主要的承担者是一般执业律师。目前,一般执业律师的身份已由以往的“国家的法律工作者”转变为“为社会提供法律服务的执业人员”成为参与市场竞争的主体。但由执业律师主要承担法律援助这一“政府责任”并不合理。既然国家设立法律援助制度,那么,按照国际惯例,对弱势群体提供法律援助的义务应当由国家承担,履行该义务应当是政府的责任。而公职律师作为政府机关的工作人员,履行政府所承担的法律援助义务也是应有之义。

  第三,目前提供法律援助的主要都是律师事务所的执业律师,由于法律援助并非其本职工作,其所提供的援助质量总体上低于有偿法律服务质量。虽然相关法规将国家财政拨款作为法律援助资金的主要来源,但许多地方财政还没有充足的经费投入到法律援助工作中,以致影响了法律援助工作的发展。

  四、公职律师参与法律援助的可行性

  第一,服务可行。根据现行《关于开展公职律师试点工作的意见》规定,公职律师在执业活动中享有依法调查取证、查阅案件材料等执业权利,但不得从事有偿法律服务,不得在律师事务所或法律服务所兼职,不得以律师身份办理本级政府或本部门以外的诉讼与非诉讼案件。因此,对于社会上的民事、刑事案件,公职律师并不办理,其服务对象主要是政府以及需要政府援助的社会弱势群体。相对于社会执业律师,公职律师开展社会法律援助活动更具专业性,针对性更强,更能适合政府现代化管理的需要。此外,公职律师在政府机关工作,没有任期限制,可为社会弱势群体提供长期、连续、稳定、无偿的法律服务,这比司法机关聘请或指定执业律师为社会提供法律援助更有保障。

  第二,素质可行。公职律师作为具有律师身份的公务员,具有较高的文化涵养和法律素质。由于受国家公务员编制的限制,人数较为稳定,组织形式较为严密,从这一点上来说,公职律师的素质要求要比司法机关指定或聘请提供法律援助的社会执业律师更高,因此由公职律师参与社会法律援助活动更为可靠。

  第三,保障可行。随着经济社会的不断发展,各种权益之争和利益矛盾也在不断增加,社会执业律师的收费标准也在不断上调,相当一部分民众在法律纷争中,因无钱请律师而使自己合法利益得不到保护。而公职律师作为国家机关工作人员其参与社会法律援助的无偿服务方式,基本上可以在“国家救济”层面解决这些弱势群体打官司所需资金困难的问题,从而可以保障其合法权益不受侵犯,充分让其享受到了法律的“阳光”,实属亲民、便民之举。

  第四,条件可行。从1994年初司法部首次公开提出建立中国司法法律援助制度的设想,我国全面系统创建法律援助制度序幕至今已有23年,而以2002年实施的《关于开展公职律师试点工作的意见》为标志的我国公职律师制度正式确立至今也有15年,已初步具备了建立公职律师参与社会法律援助制度的条件。据不完全统计,目前在全国各级政府部门任职的具有律师资格的工作人员已有上万人,一旦具备律师资格的公务员和受聘的法律顾问都能够无偿参与社会法律援助,能为建设和谐社会创造出巨大的社会效益和经济效益。

  五、推动公职律师参与法律援助工作的建议

  目前,公职律师办理法律援助案件和参与其他社会法律援助活动所欠缺的主要是机制上的保障,只要相关部门出台就公职律师提供社会法律援助出台可操作的具体规定,公职律师一定能够在法律援助的大舞台上发挥积极的作用。对推动公职律师参与法律援助工作,笔者有以下建议:

  第一,界定公职律师参与社会法律援助的职责范围。目前在公职律师为受援人提供法律援助是否属于其职责范围,以及提供何种法律援助属于其职责范围,有明显差异。因此将公职律师参与社会援助界定在一个多大的范围,尚需明确界定。范围过窄,会使公职律师无充分的用武之地,作用难以得到充分发挥,范围过宽,又会使公职律师力所难及。使之过宽或过窄的职能定位都会影响公职律师参与法律援助制度的形成和发展。

  第二,理顺公职律师服务隶属单位与参与法律援助工作的关系。公职律师作为分布于各机关单位的工作人员,其参与法律援助的范围已突破了本单位的界限,在服务本单位与参与法律援助工作的时间上不可避免地存在着一定的矛盾和冲突。为此,必须设立一种有效的保障制度确保公职律师的集中办案时间以及享有隶属单位的公正待遇。这样才能从客观上支持公职律师参与社会法律援助工作的开展。可以尝试将公职律师的执业证挂靠在国资律所,但只允许其承办法律援助案件。最后,可以建立公职律师办理法律援助案件领取办案补贴的制度,补贴数额与社会律师同酬,激发公职律师办理法律援助案件的积极性,将法律援助所能发挥的作用得到最大化的实现,也可以同时用这种较高的薪酬的方式留住公职法律援助律师人才。

  第三,加强公职律师制度的宣传,为其开展法律服务创造一个良好的社会舆论环境。由于公职律师制度建立的时间不长,公众对此尚缺乏深刻认识,因此,应坚持正确的舆论引导,加大力度宣传公职律师在维护社会公正、司法公正中的重要作用,营造关心、支持公职律师法律服务工作的良好社会环境。

  第四,注重发挥各级律师协会的力量,既要发挥好律师协会的服务于律师的作用,使得公职律师在进行法律援助业务的时候,可以得到公正的对待,保护律师的相关权益,更好的发挥公职法律援助律师的作用,为更多特殊群体的法律上的权利;又要发挥好律师协会管理监督律师的作用,保证公职律师在进行法律援助业务的时候,不乱收费,不侵害当事人的权利,更好地为受援人提供高质量的法律服务,将法律援助制度的意义得到实现。

  
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